管理咨询机构：城投公司管理转型发展研究

城投公司作为地方政府融资和建设的主要力量，在过去的二十年为我国城镇化发展做出了巨大贡献，有效促进了城市基础设施建设和城市经济发展。但城投公司资产质量不好、资产负债率过高、主营业务不清晰、经营性收入低、盈利能力弱、高度依赖借新还旧和债务风险攀升等问题也逐渐暴露出来，加快市场化转型已经成为城投公司生存发展亟待解决的问题。

同时，监管政策的层层加码也迫使城投公司走到了转型的路口，中央政府及部委、地方政府近期出台了多项政策文件对城投转型进行了要求和指导。在政策监管和自身可持续发展的双重压力下，城投公司的转型已成为大势所趋。因此，本文从转型原因、转型方向、转型举措和转型风险四个方面探讨城投公司转型发展。

国家政策层面，2014年以来，城投监管政策趋于严格和完善，2013年银监会10号文、2014年国务院43号文、2017年财政部50号文、发改委1358号文、2018年194号文等多个政策文件确立了剥离城投公司政府融资功能的原则，要求从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界，推动城投公司市场化转型。

地方政策层面，重庆、四川、陕西等地出台城投公司转型的指导文件，对城投公司按照职能分类进行处理，仅有融资功能的空壳公司予以清理；兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的城投公司剥离融资功能后转为公益类国企；有市场竞争力的商业化平台转型为一般国有企业。

城投公司是我国特殊发展时期的产物，在弥补财政缺口、推动城镇化进程等方面做出了巨大的贡献，也经历了快速的发展。但在其盲目追求扩张的同时，也逐渐暴露出政企关系不分、发展定位不清、发展思路不明、发展后劲不足、债务负担过重、管理方式粗陋等问题。在当前加强地方债务管理、防范系统性金融风险的形势下，城投公司固有的发展思路和发展模式已不可取，迫切需要通过转型实现自身可持续发展。

目前已有一些城投公司走出转型的路径，成功转型的案例可以为更多谋求变革的城投平台提供经验和启发。通过对成功转型案例的归纳，城投公司未来的转型可以分为建筑工程公司、地产类公司、公用事业类公司、商业类公司和投资类公司等五大发展方向。

三、转型的关键举措

一是坚持政府政策性业务和市场化业务双轮驱动的经营策略。一方面，以政策性业务为立身之本，承接政府公益性项目，落实城市建设与发展规划，提升城市品质，承担国企社会责任。另一方面，以市场化业务为存续之道，坚持以“主业清晰、多元化发展”的原则不断开拓经营性业务，打造合理多元的业务板块。

按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，大力整合和经营现有的基建、土地开发等产业，并结合自身和当时实际，积极探索和涉足其他如文化旅游、智慧城市、环保产业、养老医疗、特色小镇、金融投资等与城市发展、人民生活息息相关的优质产业。

二是按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力。

三是将公益性和盈利性项目区别经营，以市场化的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力。

一是理顺政企关系。通过理顺政企关系，实现政府与城投公司各守本分、各行其道、各司其职的目的。

城投公司要积极争取成为未来政府购买服务的承接主体，积极参与基础设施项目的建设或运营，以市场化的方式进一步推动新时代城市的建设与发展。

二是健全治理结构。构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，推动城投公司由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，实现完全市场化运作，从而更好地履行城市资产管理者角色。

三是优化内部管理。充分考虑城投公司未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰部门职能、岗位职责分工等，做实城投公司的内部管理架构，提高运营效率。同时，针对集团化运营的城投公司，应结合平台的职能定位、业务发展规划等，对下属参控子公司进行系统梳理并分类，针对性地设计管控模式，充分激活各子公司的发展动力。

四是加强人才建设。首先，做好人力资源发展规划，多渠道市场化吸引人才，实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。其次，注重人才梯队的培养，确保引进的人才符合公司未来发展的要求。再次，深化企业内部人员管理制度改革，逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。

一是开拓多元项目，做实融资基础。一方面，获取政府投资项目。对于政府基础设施项目可以作为代建及项目管理主体获取项目；对于政府产业投资项目可以作为参与、控股主体履行产业投资引导职责，获得对于项目的经营管理。另一方面，积极参与PPP项目。探索在PPP项目中担任社会资本方，同时借助其他社会资本方的力量完成PPP项目的运营维护。此外，城投公司还可依托自身综合的投资、建设、运营及产业发展能力，通过招商方式获取园区开发、片区开发等综合性的项目。

二是提升信用等级，改善融资能力。首先，争取政府间接信用支持。城投公司需要持续争取地方政府在资本金、城市经营性资产、重点资源及项目上的支持。其次，整合外部优质信用。积极引入央企、大型国企、省级平台公司等优质信用主体，通过设立基金、成立合资公司、组成联合体等形式进行合作，提升整体信用等级。再次，强化平台自身信用。加强对优质资源和经营性资产的整合，提升运营能力，实现业务盈利，通过自身良好的业务盈利及现金偿还能力，实现自身融资的可持续性。

三是拓展融资渠道，提高直融比例。城投公司在失去政府信用背书的情况下，亟须培育多层次、多渠道的持续的市场化融资新机制，以金融创新为突破口，多渠道灵活筹集资金，为新型城镇化建设提供有力载体。此外，在拓展多元化融资渠道的同时，还应不断提升直接融资比重，使用专项债、项目收益类债券、新型城镇化建设基金、产业发展基金、PPP引导基金等创新品种，实现自身融资的高质量发展。

四、转型的风险防范

城投公司转型是顺应国家关于投融资体制改革、地方政府性债务管理、国有企业改革等政策的需要，一旦转型发展的方向未保持与国家及地方政策导向的一致，将面临政策风险而导致转型失败。因此，为应对这一风险，一方面要对平台转型涉及的相关政策进行梳理，把握政策精髓，并随时跟踪政策动向，以便对公司发展方向做出及时调整；另一方面要争取政府政策上的支持，减少转型的阻力和压力。

城投公司从“融资导向”向“经营导向”转化，这是公司管理层及所有员工需要转变的观念，如果大多数员工在理念上不能适应转型的要求，那么转型效果不可避免会受到影响。对于这一风险，短期来看需要通过宣传、教育、组织讨论，引导员工观念转型；长期来看需要塑造全新的一种企业文化，以适应转型发展的需要。

城投公司原先作为地方政府融资平台公司，其在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域，新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众认可，甚至难以被当地政府及公司管理层认可。这就需要采取下列两个方面的应对措施：一方面结合当地资源禀赋和发展机遇，充分利用特有的资源优势，布局业务板块，实现产业链横向/纵向拓展；另一方面企业定位及业务发展规划事先得到市政府及企业管理层的认可。